政府和社会资本合作（PPP）项目预算管理及风险控制研究
文章从政府和社会资本方两主体入手，梳理各方在PPP模式下如何进行风险防控，并提出建立风险防控机制，推动政府和社会资本合作（PPP）项目高质量发展。
一、政府方的风险控制
2023年2月，财政部、国家发展改革委分别布置各地暂停政府和社会资本合作推进，开展政府和社会资本合作项目全面核查整改，2023年11月，由国家发展改革委、财政部共同制定的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》出台，这一纲领性文件清晰地界定了政府和社会资本合作模式，将指导2023年2月清理核查前未完成招标采购程序的项目以及后续新实施的政府和社会资本合作项目。新机制从聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与等多方面做出要求，做好政府和社会资本合作风险防范，需要地方政府深刻领会新机制文件精神，准确把握新机制要求，全面识别、评估、预警各类可能出现的风险，在综合考虑地方财力、社会环境、公众需求的基础上，确定政府和社会资本合作项目，并通过与社会资本方构建风险分担机制，实现对项目风险的分担，保证项目的平稳运营。
（一）确定政府和社会资本合作项目，要正确把握实施方向和重点领域
新机制规定，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，严禁地方政府通过PPP打包或包装PPP新建楼堂馆所、形象工程或招商引资不符合公共服务领域的建设内容，同时，要充分做好可行性论证，不能脱离地方实际超标准或重复新建基础设施，造成资产利用效率不高或资产闲置等情况，造成财政资金浪费，产生新的损失及风险。同时，明确聚焦使用者付费项目，以前政府和社会资本合作项目存在政府付费和可行性缺口补助项目，自此政府和社会资本合作项目要明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，具备一定投资回报。
（二）审慎评价地方财力，严格把控项目上马在地方财政“三保”基础上，政府必须对项目投资规模、资金来源、投资结构等作出合理的规划与控制，在充分考虑地方财力的基础上，加强与社会资本方的沟通、协调，共同制订并实施预算方案，并将财政支出责任纳入地方预算。不能因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，且政府财政资金只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，不得承诺保底收益率甚至兜底本金损失的情况。在绩效评价迈入提质新阶段之时，不能忽略政府和社会资本合作项目绩效评价，应当制订与项目紧密联系的支付机制，不能以降低评价指标为手段，提前锁定和固化政府支出责任，定期开展项目运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。
（三）明确管理责任分工，政府部门切实履行职责地方政府依据项目行业确定的实施机构，全面履行项目管理职能，做好项目特许经营方案编制、社会资本方选择、项目实施监管等一系列工作。发展改革部门要严格审核项目特许经营方案等，依法依规履行项目审批、核准或备案，地方财政部门要严格执行预算管理制度，指导、监督做好项目绩效评价，加大财会监督力度。政府预算管理与自身风险防范是开展PPP项目前提与基础，政府应履行好牵头人的角色，加强与社会资本方之间沟通、协作，促进PPP项目的顺利实施。
二、社会资本方的风险控制
PPP模式的实施中对于社会资本方的选择非常关键，政府部门通过公开竞争的方式选择社会资本方，在将特许经营期限、向使用者收取单价等作为选择社会资本方的重要标准基础上，关注社会资本方项目管理经验、项目运营能力、信用评级状况及企业综合实力等。如果社会资本方因缺乏足够项目管理和经营能力，导致项目难以按照既定的进度进行，将对社会造成不良的影响和经济损失，例如贵州瓮马高速公路和织普高速公路采用BOT模式建设时，因部分社会资本方自身能力不足，未能及时筹措到足够资金，同时还发生了向施工方非法收取工程保证金等问题，最终项目被迫中止。因此，社会资本方在参与PPP项目中，也需要做好自身风险控制，避免PPP项目叫停退库。
（一）合法合规运营项目
参与PPP项目的企业并非仅建设运营单一项目，当其他项目运营不善、企业财务危机、宏观经济下行等情况，参与PPP项目企业出于自己利益需求，可能会人为降低标准、减少投入或对项目资金抽回、挪用等，社会资本方应树立企业责任心，严格按照特许经营方案，对项目质量、安全、环境保护等各方面进行把关，保障公共产品和服务供给，依法依规运营项目。
（二）制订全面详尽的特许经营方案
政府与社会资本方合作通过特许经营方案得以确定，要对社会资本方进行约束，就需充分考虑特许经营模式的必要性和可行性，并对项目目标、质量标准、运营维护、验收条件等各方面精确表述和详细规定，以此作为社会资本方的约束文件。特许经营方案一是要明确政府运营补贴标准，政府付费时按照评价标准，避免出现模棱两可的情况，二是明确风险分担与违约责任，一旦发生纠纷，可以根据法律进行赔偿或收取违约金。明确、全面、详尽的特许经营方案形成的监督、威慑作用，能有效保障项目质量与产出，遏制风险发生。
（三）建立合理激励机制
一般情况下，经济因素、公众需求、社会环境等多因素变化会引发风险，实际建设和运营过程中风险由社会资本方来承担，社会资本方需要在PPP项目实施过程中，不断思考和改进技术，通过借鉴先进经验与自我创新来缩减成本、提升效率。因此，除了利用特许经营方案对社会资本方进行约束外，也应建立合理的激励机制。明确“加强管理、降低成本、提升效率、积极创新”等产生的“额外收益”主要归特许经营者所有，能够对社会资本方形成良好激励氛围，提高社会资本方积极性，有利于提升项目运营质效，降低风险概率，形成“双赢”局面。
三、健全风险防控机制
（一）完善风险防范机制
加强PPP项目风险的防范，需要长期地从综合性的顶层设计入手，加强防范意识、完善法律法规、提高操作能力，为PPP项目的顺利开展提供良好的制度保障。随着新机制出台，政府和社会资本合作模式也发生相应变化，政府各部门要对PPP项目实施环节进行认真研究，界定相关风险点，并制订相应控制措施，例如，尽快出台特许经营协议范本或特许经营方案编写大纲，从制度上确立风险防范机制，对PPP项目的共性风险点进行约束。
表1 风险因素分配表
（二）合理分担项目风险
项目由社会资本方和政府联合建设及运营，社会资本方充分利用自身项目经验、先进技术实力、优秀管理能力等，将政府从不擅长的具体项目建设、运营、管理中解脱出来，社会资本方通过创新技术、管理方式等降低项目成本，提升公共产品与服务的供给效率，同时在风险管理上，建立风险分担机制，确定双方职责与义务，双方在各自的风险点上，制订约束与规避措施，大大降低项目失败概率，避免了公共资源的浪费。将PPP项目全周期风险划分为宏观层面、中观层面、微观层面三类风险，政府承担宏观政策变化等风险，社会资本方多承担特许经营期间引起的中观及微观风险。一般风险分配遵循一些原则：一是对风险最有控制力的一方控制相应风险，这样能减少风险发生的概率和风险发生带来的损失，同时有利于减少控制风险所花费的成本；二是承担的风险程度与所得回报相匹配原则，当收益大小与风险分担相匹配，将激励风险分担主体的积极性；三是建立风险超上限后的重新谈判与调节机制，PPP项目的特许经营期限一般较长，在长时间的运行管理中，可能会出现政府和社会资本方意料之外的变化或突发情况，当突发情况及变化引发超能力范围的风险与损失时，政府与社会资本方的合作精神要由此体现，启动重新谈判、协商，共同应对。
（三）开展项目评价与定期汇报制度
项目实施机构要定期开展运营评价，对每一个环节进行风险辨识与监测分析，可以通过政府各部门联评联审机制，综合、全面把控项目各项情况，就项目建设情况、履约情况、绩效开展情况、付费情况、项目运营情况及项目推进过程中存在的各项问题进行沟通，及时发现潜在风险，正确判定应对措施，保证风险可控，减少损失。建立汇报机制，畅通上级汇报渠道，建立应急处置方案，避免过程冗长，保证风险信息的及时传递与处置。
当前，随着部分PPP项目整改与新机制出台，并逐渐形成一体化绩效管理，预算管理与风险控制的重要性与迫切性日趋凸显，但PPP模式建设周期长、投资金额大，如何强化PPP模式下的项目管理已成为当务之急。政府方、社会资本方要共同加强项目预算管理与风险防控，同时从完善风险防范机制、合理分担项目风险、开展项目评价与定期汇报制度、提高风险管理能力等方面改进，促使PPP项目风险可控、平稳运行，保障政府和社会资本合作模式可持续发展，促进经济社会高质量发展。(作者：姜南)